لزوم اصلاح قانون مسئولیت مدنی قسمت اول

مشاور معاونت حقوقی و پارلمانی رییس‌جمهور در گفتگو با ایسنا تاکید کرد که ماده‌ی 11 قانون مسوولیت مدنی نیاز به اصلاح دارد محمدرضا دولت‌رفتار، مشاور معاون حقوقی رییس‌جمهور طی گفت‌وگویی در ارتباط با ضرورت تهیه‌ی لایحه‌ی مسوولیت مدنی موسسات عمومی اظهار داشت: یکی از اصول مسلم شرعی و حقوقی، لزوم جبران خساراتی است که به واسطه اعمال حقیقی و حقوقی به دیگران وارد می‌شود و دولت در مفهوم عام خود که شامل تمام ارکان حکومتی (قوای سه‌گانه و مؤسسات عمومی غیردولتی) است نیز از این قاعده مستثنی نیست و حتی حیطه‌ی گسترده‌ی فعالیت‌های دولت از لحاظ کیفی و کمی ایجاب می‌کند که مسوولیت مدنی آن به طور ویژه مدنظر قرار گرفته و قواعد مناسبی در این زمینه فراهم آید.

وی گفت: انفجار قطار در نیشابور، تصویب عجولانه و غیرمنطقی یک قانون یا تصویب‌نامه یا صدور یک بخش‌نامه نامناسب و اجرای آن، صدور نادرست یک رأی قضایی نظیر قرار بازداشت موقت یک متهم یا حکم به محکومیت او از روی اشتباه و تخریب غیرمجاز یک ساختمان یا پلمپ غیرمجاز یک مغازه توسط شهرداری، نمونه‌هایی از اعمالی است که می‌تواند موجب ورود خسارات قابل توجهی به شهروندان شود. دولت‌رفتار، نظام حقوقی ایران را از حیث قواعد حاکم بر رژیم مسوولیت مدنی دولت دارای خلأ یا ابهام قابل ملاحظه‌ای دانست و اظهار داشت: در قوانین فعلی و از جمله قانون مسوولیت مدنی 1339 (ماده 11) دولت در مفهوم مضیق خود مورد توجه واقع شده و شامل تمام ارکان حاکمیت و از جمله موسسات عمومی غیردولتی نمی‌شود.درست است که هرکس باید مسؤول اعمال زیانبار خود باشد اما اعمال این قاعده در خصوص مأموران و کارکنان ارکان حاکمیتی اولا موجب سلب جسارت و جرأت ایشان در انجام وظایف خود می‌شود و ثانیا ممکن است شهروندان خسارت‌دیده مواجه با کارمندان معسر شوند و خسارات ایشان جبران نشده باقی ماند لذا بهتر است که در ابتدا دولت خود عهده‌دار جبران زیان‌های نامشروع ناشی از اعمال کارکنان خود شود و سپس در صورت مقتضی و به نحو مناسب به کارمند عامل زیان مراجعه نماید. این امر، به تضمین امنیت شهروندان کمک کرده و به نوعی خدمت‌رسانی شایان توجهی محسوب می‌شود. لذا ماده 11 قانون مسوولیت مدنی نیاز به اصلاح دارد.مشاور معاون حقوقی رییس‌جمهور ادامه داد: ماده‌ی مذکور با پیروی از یک نظریه سنتی که مدت‌هاست از آن عدول شده اعمال دولت را به اعمال تصدی و اعمال حاکمیت تقسیم‌بندی کرده و در مورد اعمال حاکمیت، دولت را مصون از مسوولیت اعلام کرده است حال آنکه مصونیت دولت در قبال اعمال حاکمیتی توجیه منطقی و حقوقی ندارد و لازم است که خسارت شهروندان در این موارد نیز جبران شود؛ تنها فرضی که امکان مسوولیت دولت پیش‌بینی شده، آن است که خسارت از نقص یا کمبود وسایل و امکانات دولت ناشی شده باشد. با توجه به ابهام این ضابطه و نیز با توجه به اینکه دولت، خود این ابهام را تفسیر می‌کند نمی‌تواند امید چندانی به مسوول شناختن آن داشت.دولت‌رفتار گفت: اصل 171 قانون اساسی که به مسوولیت قضات مربوط پرداخته است پس از سال‌های زیادی که از تصویب آن می‌گذرد به دلیل ابهاماتی که در آن وجود دارد، هنوز بلااجرا مانده است که باید گام اساسی جهت اجرای آن برداشته شود.
وی در ادامه اظهار داشت که معاونت حقوقی ریاست جمهوری با توجه به مراتب فوق و با درک آثار مثبت ضرورت محدودسازی مصونیت حاکمیت و افزایش میزان پاسخگویی آن، پس از انجام پژوهش در مبانی نظری مسوولیت مدنی دولت و مطالعه در قوانین و مقررات حداقل 30 کشور جهان، با هدف اصلاح نظام فعلی مسوولیت مدنی دولت و ارائه‌ی راهکاری جهت اجرای اصل 171 قانون اساسی، پیش‌نویس قانون «مسوولیت مدنی موسسات عمومی» را تدوین کرده است.
به گزارش ایسنا وی در توضیح مبانی حقوقی مسوولیت مدنی موسسات عمومی، نظریه مسوولیت مدنی موسسات عمومی یا دولت را یکی از مهمترین تحولات حقوقی قرن بیستم عنوان کرد و گفت: به طور کلی دو نظریه مهم در مورد مبنای مسوولیت مدنی دولت وجود دارد که یکی به نظریه سنتی و دیگری به نظریه جدید معروف است. طرفداران نظریه سنتی مسوولیت دولت، به برخی کارکردهای دولت اشاره کرده و معتقد بودند که این کارکردها مستلزم قواعد خاص مسوولیت هستند. از نظر این عده دولت، قدرت عمومی را اعمال می‌کند و در جهت رفاه عمومی کار می‌کند بی‌آنکه منافعی برای خود دنبال کند؛ بنابراین برخی کاستی‌ها که در کارکرد دولت وجود دارد بر عهده‌ی اشخاصی قرار می‌گیرد که دولت به خاطر آنها فعالیتش را انجام می‌دهد؛ یعنی افراد جامعه باید برخی از خطرات ناشی از اعمال حاکمیت را بپذیرند. دولت زمانی خطرات را می‌پذیرد که دیگرانی در کار نباشند یا نتوانند آن خطر را بپذیرند.دولت‌رفتار ادامه داد: طبق نظریه سنتی دولت حاکمیت‌دار نمی‌تواند به مناسبت وضع قانون که تجلی اراده خود حاکمیت است و نیز به مناسبت اعمال اجرایی، اعمال قضایی یا اداری مسوول قرار گیرد؛ اگر این اعمال به واقع مطابق قانون باشد مساله مسوولیت نه برای دولت مطرح می‌شود نه برای کارگزار یا مامور عمومی. اگر آنها مخالف قانون باشند باز مسوولیت دولت به میان نمی‌آید زیرا دولت است که قانون را وضع می‌کند؛ حق را ایجاد می‌کند و می‌خواهد که آن قانون به اجرا گذاشته شود؛ اگر چنین قانونی اجرا نمی‌شود یا اگر چنین قانونی نقض می‌شود بدین خاطر است که مأمور دولت اراده‌ی خود را جانشین اراده‌ی دولت حاکم می‌کند. از این‌رو تنها یک اراده و یک نفر وجود دارد که می‌تواند مسوول قرار گیرد و آن یک نفر مأمور یا کارگزار دولت است. با وجود این، اگر دولت به اعمال غیرحاکمیتی دست یازد و در این مقام سبب خسارت به اشخاص جامعه شود باید از عهده‌ی جبران خسارت برآید.
این حقوقدان یادآور شد: طرفداران نظریه‌ی سنتی با تقسیم اعمال دولت به اعمال حاکمیت و اعمال تصدی، دولت را تنها در قبال اعمال تصدی مسوول می‌شناسند. در مقابل، نظریه جدید مسؤولیت دولت با تکیه بر چند مبنای مهم معتقد است که دولت نیز همانند اشخاص خصوصی مسؤولیت مدنی دارد.وی درباره‌ی یکی از این مبانی -انتساب تقصیر به دولت- گفت: در دکترین سنتی، مسوولیت همواره بر تقصیر مبتنی بود و چون حاکم یا دولت مبرا از تقصیر محسوب می‌شود، بر همین اساس مبرا از مسوولیت نیز تلقی می‌گردید. لیکن حقوقدانان طرفدار مسوولیت دولت معتقدند دولت، شخصی است که فرمانروایان، مأموران و کارگزاران آن، ارگان‌ها، اندامها یا سازه‌های آن هستند. این ارگان‌ها از شخصیت مستقل و جدا از دولت برخوردار نیستند همانگونه که اندام‌های یک شخص حقیقی شخصیتی جدا از خود او ندارند دولت به وسیله ارگان‌ها یا اندام‌هایش اراده و اقدام می‌کند. هنگامی‌که این ارگان‌ها اراده و اقدام می‌کنند این دولت است که اراده و اقدام می‌کند و هنگامی‌که آنها مرتکب یک تقصیر می‌شوند، این دولت است که مرتکب تقصیر می‌شود؛ این تقصیر قابل انتساب به اوست. لذا دولت مستقیما و شخصا مسوول است.
وی به حذف تقصیر از مبنای مسوولیت دولت اشاره کرد و گفت: برخی دیگر از حقوقدانان نیز معتقدند این تقصیر دولت نیست که مبنای مسوولیت او می‌شود، بلکه در مسوولیت مدنی دولت، سخن بر سر آن است که بدانیم کدام دارایی است که در نهایت امر، خطر هزینه خسارات به بار آمده در نتیجه اجرای یک خدمت عمومی را متحمل می‌شود. به اعتقاد اینان، در روابط فردی، هرکسی با اراده خود تصمیم گرفته و به خاطر هدفی که دنبال می‌کند آن را به فعلیت درمی‌آورد؛ در چنین حالتی ممکن است سخن از تقصیر آن فرد روا باشد اما هنگامی‌که با یک فعالیت جسمی مواجه هستیم اشخاص یا افراد داخل در آن جمع با اراده فردی خود حرکت می‌کنند اما به خاطر یک هدف جمعی؛ اگر یک تقصیر و خطایی به وسیله مأمور یا نماینده آن گروه جمعی ارتکاب یابد آن تقصیر به مأمور یا نماینده قابل انتساب نیست زیرا به خاطر هدف جمعی است که آن تقصیر ارتکاب یافته است. مسوولیت مدنی دولت را باید بر مبنای دیگری از جمله «اصل تساوی» توجیه کرد.
به گزارش ایسنا دولت‌رفتار اصل تساوی شهروندان در تحمل هزینه‌های عمومی را مورد اشاره قرار داد و اظهار داشت: به موجب این اصل، در تمام مواردی که فعالیت‌های دولت در جهت حمایت از اهداف جمعی یعنی منافع عمومی و ایجاد رفاه اجتماعی صورت می‌گیرد، هرگاه خسارتی به شخص یا اشخاص معینی وارد آید باید جبران آن میان همه مردم سرشکن شود؛ زیرا، عدالت ایجاب می‌کند اشخاصی که از منافع امری بهره‌مند می‌شوند در غرامت‌های ناشی از آن نیز مشارکت داشته باشند؛ لذا دولت که به نمایندگی از مردم فعالیت‌هایی را انجام می‌دهد باید به نمایندگی از مردم نیز خسارات ناشی از آن فعالیت‌ها را جبران کند. مکانیزم لازم برای رسیدن به این هدف آن است که هزینه‌های لازم برای اجرای برنامه‌های دولت و خسارت‌های ناشی از آنها از طریق اخذ مالیات‌های عادلانه از عموم مردم تأمین شود. به سخن دیگر دولت، همواره باید در بودجه سالیانه خود مبلغی را برای جبران خسارت‌های ناشی فعالیت‌های خود پیش‌بینی کند و با این تدبیر از قربانیان بی‌گناه حمایت کند.

این حقوقدان با اشاره به تضمین حمایت از حقوق بنیادین تصریح کرد: در حقوق برخی از کشورها همانند آلمان، ایتالیا، بلژیک و هندوستان، قوانین و قواعد مربوط به مسوولیت مدنی دولت، توجه خاصی به آن کرده‌اند؛ به گونه‌ای که برخورداری اشخاص از آن حقوق را تضمین نموده‌اند. به اجمال می‌توان گفت که حقوق بنیادین ممکن است از جامعه‌ای به جامعه دیگر متغیر باشد ولی شیوه حمایت از آنها تقریبا متشابه است. برای مثال حق حیات، حق دفاع، حق برخورداری از فرض برائت در زمره حقوق بنیادین به شمار می‌روند. شیوه حمایت از این حقوق بدین‌گونه است که در صورت تجاوز به این حقوق، دولت، به کمک قربانی می‌شتابد و حقوق تضییع‌شده شخص را به او باز می‌گرداند. آنگاه خود برای استرداد آنچه به قربانی پرداخت کرده است متهم یا شخص مقصر را تحت تعقیب قرار می‌دهد. وی گفت: تأسیس صندوق‌های کمک به قربانیان جرایم تروریستی و نیز صندوق‌های کمک به قربانیان جرایم در فرضی که مقصران، متهمان یا مجرمان از تعقیب می‌گریزند یا معسر هستند از نتایج این بینش هستند. در واقع، دولت، برخورداری اشخاص جامعه از برخی حقوق را تضمین و خسارات ناشی از تجاوز به آنها را بیمه می‌کند.
مشاور معاون حقوقی رییس‌جمهور در ادامه‌ی این گفت‌وگو در پاسخ به این که آیا در حقوق ایران دولت و به طور کلی حاکمیت در قبال خساراتی که به مردم وارد می‌کند مسوول است یا خیر؟ اظهار داشت: همانطور که اشاره شد علی‌رغم وقوع چنین تحولاتی، نظام مسوولیت مدنی دولت در حقوق ایران هم‌چنان از نظریه‌ها‌ی سنتی استفاده می‌کند و برای دولت مصونیت قایل شده است.
وی افزود: ماده‌ی 11 قانون مسوولیت مدنی که مهم‌ترین منع قانون در مورد مسوولیت مدنی دولت است به جای آن‌که از قربانی زیان یا دست کم از کارمند خود حمایت کند از دولت حمایت کرده و در فرضی که خسارت ناشی از عمد و یا بی‌احتیاطی کارمند است او را شخصا ضامن شناخته است، همان طور که خسارت در نتیجه‌ی اعمال حاکمیت حادث شده باشد دولت خود را مسوول ندانسته است، در حالی‌که امروزه با توجه به مبانی فوق از نظریه‌ی سنتی عدول شده و مسوولیت مدنی دولت در بسیاری از کشورها مورد شناسایی قرار گرفته است.
دولت‌رفتار در خصوص این که در حال حاضر در بحث مسوولیت مدنی موسسات عمومی یا دولت چه مباحثی به عنوان مباحث پایه‌ای مطرح است؟ پاسخ داد: مهمترین مسایلی که در این نوع مسوولیت مطرح است را می‌توان در مباحث متنوعی بیان کرد؛ ابتدا باید دید منظور از دولت چیست؟
مشاور معاون حقوقی رییس‌جمهور اضافه کرد: می‌دانیم اصطلاح «دولت» معانی متعددی دارد؛ نظیر دولت به معنای قوای سه‌گانه، دولت به معنای قوه‌ی مجریه و دولت به مفهوم هیات وزیران؛ مطالعه‌ی تطبیقی مسوولیت مدنی دولت در کشورهای دیگر نشان می‌دهد که منظور از مسوولیت دولت در اینجا مسوولیت قوای سه گانه است.

وی با بیان این که در ساختار نظام سیاسی ایران باید علاوه بر قوای سه‌گانه و سازمان‌ها و نهادها و موسسات وابسته به آنها، موسسات عمومی نیز داخل در مفهوم دولت اعلام شوند گفت: موسساتی نظیر بنیاد مستضعفان و جانبازان، بنیاد پانزده خرداد، بنیاد شهید، ستاد اجرایی فرمان امام(ره)، کمیته‌ی امداد امام خمینی (ره) و سایر بنیادها داخل در مفهوم دولت می‌شوند، در حال حاضر از ماده 11 قانون مسوولیت مدنی ناظر بر مسوولیت مدنی دولت چنین مفهومی از دولت استنباط نمی‌شود بلکه دولت را در مفهوم مضیق کلمه به کار برده است لذا تصریح قانونی خاصی بر این امر ضروری به نظر می‌رسد.

این حقوقدان درباره‌ی این که دولت در قبال اعمال چه اشخاصی مسوول است؟ خاطرنشان کرد: در پاسخ به این پرسش که دولت در قبال اعمال زیانبار چه اشخاصی مسوول است چندین نظر ارائه شده است؛

1- دولت تنها در قبال کارمندان (رسمی) مسوول است. نظری که کمتر از آن پیروی شده است.
2- دولت در قبال اعمال تمام مستخدمان رسمی، قراردادی دارای پست سازمانی یا موقتی یا موردی نیز مسوول است، خواه آنان به ابتکار خود عملی انجام داده باشند و خواه به موجب یک دستور؛ این نظریه بیش از سایر نظرها مورد توجه قرار گرفته است.

3- دولت، علاوه بر موارد فوق، در قبال فعالیت‌ انجمن‌های خصوصی یا افرادی که به انجام وظایف و کارکردهای دولتی مبادرت می‌کنند مسوولیت دارد. در اینجا بیشتر، مسوولیت پیمانکاران مستقل مطرح است که آیا دولت در قبال اعمال آنها مسوولیت دارد یا نه؟
وی یادآور شد که در حقوق ایران، نه در ماده‌ی 11 قانون مسوولیت مدنی و نه در ماده‌ی 11 قانون دیوان عدالت اداری، تعریفی از کارمند و مامور دولت ارائه نشده است.

مشاور معاون حقوقی رییس‌جمهور درباره‌ی اعمالی که ‌دولت در قبال آنها مسوولیت دارد، اظهار داشت: در حقوق تطبیقی دو نظر کلی در این باره که آیا دولت در قبال تمام فعالیت‌های زیانبار کارمندانش مسوول است؟ وجود دارد؛ اول این که دولت تنها در قبال آن افعال خطاکارانه‌ای مسوولیت دارد که به هنگام انجام یک وظیفه و کار دولتی رخ داده باشند. این نظر، مسوولیت دولت را محدود می‌کند. دوم این که مسوولیت دولت شامل آن وقایع حقوقی نیز می‌شود که به مناسبت انجام اتفاق افتاده‌اند. این نظر، مسوولیت دولت را توسعه می‌دهد. البته مسوولیت دولت شامل آن وقایع حقوقی نیز می‌شود که به مناسبت انجام وظیفه اتفاق افتاده‌اند. این نظر، مسوولیت دولت را توسعه می‌دهد. در حقوق ایران، ماده‌ی 11 قانون مسوولیت مدنی ضابطه‌ی دوم را پذیرفته است اما ماده‌ی 12 همان قانون که به مسوولیت مدنی کارگر و کارفرما اختصاص دارد هر دو ضابطه را به کار برده است.  
ادامه دارد