لزوم اصلاح قانون مسئولیت مدنی قسمت دوم

دولت‌رفتار هم‌چنین با اشاره به چگونگی توزیع نهایی مسوولیت کارمند و دولت با بیان این که ممکن است قربانی خسارت علیه کارمند یا دولت طرح دعوا کند اظهار داشت: لذا این پرسش مطرح می‌شود که در نهایت امر کدام یک از این دو باید بار مسوولیت را تحمل کنند؟ در کشورهای مختلف، پنج نظریه در این باره وجود دارد:

1- مسوولیت کارمند جنبه‌ی اصلی دارد و مسوولیت دولت جنبه فرعی و تبعی.

2- کارمند در برابر زیاندیده مسوول است، صرف‌نظر از این‌که دولت نیز بتواند مسوول باشد یا نه؛ اگر دولت مسوول نباشد می‌تواند برای جبران آنچه پرداخته است به کارمند خاطی مراجعه کند.
3- کارمند در برابر زیاندیده مسوولیتی ندارد اما در موارد خاصی دولت حق مراجعه به او را دارد.
4- دولت و کارمند هرکدام می‌توانند مسوول باشند اما اگر دعوا ناشی از نقض وظیفه‌ی رسمی و خطای شخصی کارمند باشد، دولت حق مراجعه به کارمند را دارد.

5- کارمند تنها در موارد استثنایی مسوولیت دارد.

به گزارش ایسنا وی با تذکر این نکته که حکم ماده‌ی 11 قانون مسوولیت مدنی با هیچ‌یک از نظرهای فوق هماهنگی ندارد و چنانچه خسارت مستند به فعل کارمند باشد، باید شخصا جبران خسارت کند افزود که در این قانون بر خلاف همه‌ی نظریه‌های فوق، مسوولیت ناشی از فعل غیر، برای دولت مورد پذیرش واقع نشده است.

این حقوقدان در پاسخ به این سوال که ویژگی‌های لایحه‌ی مسوولیت مدنی موسسات عمومی چیست؟ خاطرنشان کرد: در این لایحه که با تلاش حوزه‌ی پژوهش معاونت حقوقی و بعد از مطالعات و پژوهش‌های مختلف تهیه و در دولت به تصویب رسید، تلاش شده است تا با استفاده از نظریه‌ی جدید مسوولیت مدنی دولت، ایرادات کنونی این مسوولیت در نظام حقوقی کشور برطرف شود؛ به همین منظور در ماده‌ی 1 لایحه، اصل مسوولیت همه‌ی بخش‌های حکومتی و به عبارت دیگر، مسوولیت دولت در مفهوم موسع آن مورد توجه قرار گرفته است و اصطلاح «موسسه‌ی عمومی» به همین منظور جایگزین اصطلاح «دولت» شده است.
دولت‌رفتار ادامه داد: با توجه به این که تقصیرهای غیرعمدی جزء لاینفک انجام وظایف اداری به شمار می‌روند که حتی مجرب‌ترین مستخدمان و کارکنان نیز ممکن است مرتکب آنها شوند، مسوولیت جبران خسارت‌های ناشی از تقصیرهای غیرعمدی بر عهده‌ی موسسات عمومی گذاشته شده است و زیاندیده باید مستقیما به آنها مراجعه کند.

وی افزود: اصطلاح « کارکنان و مستخدمان » نیز به این دلیل در این قانون استعمال شده است که معنای آن اعم است و شامل کلیه‌ی اشخاصی می‌شود که با « موسسات عمومی رابطه‌ی استخدام رسمی یا پیمانی و یا کارگری و کارفرمایی» دارند؛ علاوه بر این با توجه به اصل تعاون اجتماعی و حمایت از مشارکت مردم در کمک به موسسات عمومی به ویژه در مواردی که حوادث و بلایای طبیعی، جان یا مال اشخاص را تهدید می‌کند، اعمال زیانبار آنها در حکم اعمال مستخدمان و کارکنان موسسات عمومی تلقی شده است. سکوت موسسات عمومی نسبت به مشارکت مردم در کمک به آنها به منزله رضایت آنهاست اما اگر مخالفت خود را به داوطلبان اعلام کنند، دیگر در قبال اعمال آنها مسوولیت مدنی نخواهند داشت و این اشخاص باید به مشارکت خود خاتمه دهند.
وی در تشریح متن این ماده گفت: در این ماده آمده است «کلیه‌ی وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، نیروهای مسلح و قوه‌ی قضاییه، کلیه‌ی دستگاه‌ها، شرکت‌ها و نهادهایی که به نحوی از انحاء از بودجه‌ی عمومی استفاده می‌کنند و کلیه‌ی دستگاه‌هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی نسبت به آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است و در این قانون «موسسات عمومی» خوانده می‌شوند، مسوول جبران خسارت مادی، معنوی و بدنی هستند که مستخدمان و کارکنان آنها در نتیجه بی‌احتیاطی، بی‌مبالاتی، عدم مهارت یا عدم رعایت غیرعمدی قوانین، مقررات یا نظامات مربوط، در حین انجام وظیفه یا به مناسبت آن به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی وارد می‌آورند.

مشاور معاونت حقوقی رییس‌جمهور ادامه داد: در تبصره‌ی1 این ماده آمده است «منظور از ”مستخدمان و کارکنان“ در این ماده افرادی هستند که از سوی موسسات عمومی وظیفه‌ای بر عهده آنان گذاشته شده است اعم از این که رابطه‌ی آنان با موسسات عمومی در قالب استخدام رسمی باشد یا پیمانی و یا قراردادری و سایر موارد.»

هم‌چنین تبصره‌ی 2 این ماده تصریح دارد که اشخاص حقوقی طرف قرارداد شخصا در برابر زیاندیدگان مسوول خواهند بود. درتبصره‌ی 3 نیز آورده شده که « مسوولیت ناشی از اعمال زیانبار موضوع این ماده که توسط اشخاصی که در ارائه خدمات عمومی به درخواست موسسات عمومی مشمول این قانون به آنها کمک می‌کنند یا در زمان حدوث بلایا و حوادث غیر مترقبه با موسسات عمومی داوطلبانه همکاری می‌کنند تا زمانی که از جانب موسسات مزبور صریحا با آن مخالفت نگردیده باشد، تابع حکم این ماده خواهد بود.»

دولت‌رفتار خاطرنشان کرد که ماده‌ی 2 لایحه، از یک‌سو، ضرورت تنبیه اشخاصی که عمدا به دیگران خسارت می‌زنند و عدم حمایت از آنها ایجاب می‌کند که مسوولیت نهایی بر عهده‌ی خود آنها باشد و از سوی دیگر، ضرورت حمایت از زیاندیدگان ایجاب می‌کند که مسوولیت تنها بر عهده‌ی مستخدمان و کارکنان خطاکار که ممکن است توانایی مالی جبران خسارت را نداشته خود می‌تواند به مستخدمان یا کارکنان مقصر مراجعه کند یا علیه موسسات عمومی طرح دعوا کند و به هر کدام که مراجعه کند حق احاله به دیگری ندارد. زیان‌دیده می‌تواند با توجه به وضعیت مالی کارمند یا بودجه‌ی تخصیص داده شده از سوی موسسات عمومی برای جبران خسارت‌های ناشی از مسوولیت‌های مدنی ، دست به انتخاب بزند، لیکن برخلاف حکم ماده‌ی 1 چنانچه موسسه‌ی عمومی خسارت را جبران کند مکلف است به مستخدم خاطی رجوع کند.

دولت‌رفتار، مشاور معاونت حقوقی رییس‌جمهور در ادامه‌ی گفت‌وگوی خود با اشاره به ماده‌ی ‌٢ لایحه‌ی مسوولیت مدنی موسسات عمومی اظهار داشت: در این ماده آمده است «چنان‌چه مستخدمان و کارکنان مشمول ماده‌ی (‌١) این قانون، بدون مجوز قانونی در حین انجام وظیفه و یا به مناسبت آن عمدا سبب خسارت دیگری شوند متضامنا با موسسه‌ی عمومی که آنان را استخدام کرده یا به عنوان مامور پذیرفته است، مسوول جبران خسارت خواهند بود چنانچه زیان دیده ابتدائا به موسسه‌ی عمومی مراجعه کند موسسه نیز پس از جبران خسارت باید به مستخدم یا کارمند رجوع کند».

این حقوقدان هم‌چنین به ماده‌ی ‌٣ این لایحه اشاره کرد و گفت: در این ماده به مسوولیت مدنی ناشی از اشیاء یا اموال منقول یا غیرمنقول در اختیار موسسات عمومی توجه شده است. در ماده‌ی مذکور مسولیت نوعی و بدون تقصیر برای موسسات عمومی مورد شناسایی قرار گرفته است که از این لحاظ همسو با تحولات حقوقی در سایر کشورهاست. عیب یا خرابی از مفاهیم عرفی هستند که با توجه به اوضاع و احوال قضیه احراز می‌شوند. به طور کلی، خرابی شامل انهدام یا ریزش جزء یا بخشی از تاسیسات مستحدثات و بناهای موسسات عمومی و یا از کارافتادن برخی سیستم‌های الکترونیکی و موارد مشابه می‌شود. عیب نیز به مواردی اطلاق می‌شود که اشیاء و اموال متعلق به موسسات عمومی، حالت استاندارد و متعارف خود را از دست داده باشند؛ برای مثال، پوسیدگی یا زنگ‌زدگی یا نمناکی آنها سبب وقوع یک حادثه و ورود یک خسارت جانی یا مالی می‌شود.
وی افزود: ممکن است اموال و تاسیساتی که در اختیار موسسات عمومی قرار دارد در مالکیت آنها نبوده و آنها صرفا مستاجر بوده یا تحت عناوین دیگری آن اموال و اماکن و تاسیسات را در تصرف خود داشته باشند. در چنین مواردی، متصرف، در برابر زیان‌دیدگان مسوولیت مدنی دارد؛ لیکن، امکان رجوع او به مالک، تابع قرارداد و شرایط فیمابین آنها و قواعد عمومی مسوولیت مدنی خواهد بود.
مشاور معاونت حقوقی رییس‌جمهور خاطرنشان کرد که طبق ماده‌ی ‌٣ این لایحه‌ موسسات عمومی مسوول جبران خساراتی هستند که از اشیاء یا اموال منقول یا غیرمنقول در اختیار آنها به حقوق اشخاص وارد می‌شود، مگر این که ثابت شود ورود خسارت ناشی از عیب یا خرابی اشیاء و اموال مزبور نبوده است و میان اشیاء و اموال مزبور و خسارت وارده رابطه سببیت عرفی برقرار نبوده باشد» . وی در توضیح ماده‌ی ‌٥ لایحه‌ی مسوولیت مدنی موسسات عمومی گفت: گاهی برای رسیدگی به درخواست‌های شهروندان در موسسات عمومی از آن‌ها خواسته می‌شود که اسناد و مدارک مربوط به درخواست را نیز ضمیمه آن کرده و در اختیار واحد یا موسسه مرجوع‌الیه قرار دهند و پس از چند روز برای اخذ پاسخ مجددا به آن‌ها مراجعه کرده واسناد و مدارک خود را نیز پس بگیرند. گاهی نیز بدون رضایت اشخاص، اموال آنها از تصرفشان خارج می‌شود و در اختیار واحد‌های دولتی قرار می‌گیرد. برای مثال، نیروی انتظامی ممکن است وسایل نقلیه‌ای را که مرتکب تخلف راهنمایی و رانندگی می‌شوند توقیف و از ید متصرف خارج سازد یا شهرداری‌ها، اجناس و اموال متعلق به یک کسبه را ضبط کنند. هر دو فرض فوق (ایداع اختیاری اموال و اسناد نزد واحدها و موسسات دولتی یا عمومی‌. توقیف اجباری‌ اموال و وسایل متعلق به شهروندان) مشمول حکم ماده ‌٥ است که البته این ماده منصرف از مواردی است که اموال و وسایل متعلق به شهروندان توسط حکومت مصادره می‌شود.

دولت‌رفتار ادامه داد که در ماده‌ی ‌٥ این لایحه آمده است « موسسات عمومی موظفند اشیاء، اموال، اسناد و مدارک اشخاص خصوصی را که به هر نحو توقیف می‌کنند یا به عنوان وثیقه و تضمین و ودیعه یا اداره یا تامین در اختیار آنها قرار می‌گیرد و یا توسط مراجع قانون توقیف و به آنها سپرده می‌شود و در پایان مدت به صاحبان یا کسانی که طبق قوانین و مقررات حق دریافت دارند پس از کسر هزینه‌های متعارف‌ و قانونی مربوط مسترد کنند، مگر آن که هدفی که تحویل یا توقیف یا تامین به خاطر آن صورت گرفته است، خلاف این امر را ایجاب کند. چنان‌چه در مدت مزبور نقص یا خسارتی به اموال، اشیاء، اسناد و مدارک مزبور وارد شود. موسسه‌ی عمومی مربوط مشمول جبران خسارت خواهد بود مگر آن‌که ثابت شود که نقص و خسارت وارد شده منتسب به نحوه‌ی نگهداری موسسه نبوده است» .مشاور معاون حقوقی رییس‌جمهور هم‌چنین در توضیح مبنای ماده‌ی ‌٦ این لایحه گفت: هدف این ماده این است که با توجه به محدودیت بودجه‌ی موسسات عمومی و برنامه‌ریزی‌هایی که جهت مصرف آن صورت داده‌اند از ایجاد اختلال در انجام وظیفه‌، آنها جلوگیری شود. اگر بنا باشد که همه‌ی خسارت‌های تمام اشخاصی که از ناحیه‌ی فعالیت‌های موسسات عمومی یا مستخدمان و کارکنان آن‌ها متضرر شده‌اند پس از صدور حکم محکومیت، از محل بودجه موسسات پرداخت شود دیگر بودجه‌ای برای ادامه‌ی فعالیت آنها در ارائه خدمات عمومی باقی نمی‌ماند.

وی ادامه داد: با توجه به این‌که اصطلاح موسسات هم شامل موسساتی می‌شود که مخارج و درآمد آنها در بودجه کل کشور منظور می‌شود(موسسات عمومی دولتی) و هم موسسات عمومی غیردولتی را که مخارج و درآمد آنها در بودجه‌ی کل کشور منظور نمی‌شود در بر می‌گیرد و با توجه به فلسفه‌ی وضع این ماده باید موسسات عمومی غیردولتی را به تخصیص از شمول این ماده مستثنا دانست، با وجود این، یک استثنا بر هر یک از موسسات عمومی دولتی و موسسات عمومی غیردولتی در ماده‌ی فوق وارد شده است، همه‌ی موسسات عمومی دولتی که از بودجه کل کشور هزینه‌های خود را تامین کرده و درآمد خود را آنجا منظور می‌کنند مشمول ماده فوق هستند جز شرکت‌های دولتی، چون شرکت‌های دولتی همانند شرکت‌های خصوصی، مخارج و درآمد روزنامه و در حالت نوسان دارند که هیچ وجه فارقی میان آن‌ها در زمینه پرداخت احکام محکومیت‌های مسوولیت مدنی مشاهده نمی‌شود. از سوی دیگر، همه‌ی موسسات عمومی غیردولتی که مخارج و درآمد آنها در بودجه‌ی کل کشور منظور نمی‌شود از شمول این حکم خارج هستند جز شهرداریها، زیرا شهرداریها طبق« قانون راجع به منع توقیف اموال منقول و غیر منقول متعلق به شهرداری‌ها» مصوب ‌١٤/٢/١٣٦١ ، از لحاظ پرداخت محکوم‌ به‌های خود در حکم موسسات عمومی دولتی قرار گرفته‌اند.
دولت‌رفتار اضافه کرد: در متن ماده‌ی‌٦ آمده که «اجرای احکام محکومیت‌های مدنی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی موضوع این قانون تابع « قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تامین و توقیف اموال دولتی؛ مصوب ‌١٣٦٥ » است. شرکت دولتی و موسسات عمومی غیردولتی مکلفند وجود مربوط به محکومیت‌های قطعی ناشی از مسوولیت مدنی موضوع این قانون را از محل اعتبار مصوب سال قطعیت حکم پرداخت نمایند و درصورت فقدان اعتبار و امکان تامین مالی آن، در بودجه سال بعد خود منظور و پرداخت کنند» .وی هم‌چنین هدف از تدوین مواد ‌٧ و ‌٨ این لایحه را حمایت از در‌آمدهای عمومی و بودجه‌ی کل کشور و نیز جلوگیری از دارا شدن غیرعادلانه‌ی متضررین( در نتیجه‌ی اخذ خسارت از دو شخص) و نیز کمک به زیاندیدگان دانست تا با تشریفات کمتر و سریعتر خسارت‌های وارد بر خود را جبران کنند.

وی یادآور شد که در ماده‌ی ‌٧ آورده شده که « موسسات عمومی مشمول این قانون می‌توانند تمام یا بخشی از مسوولیت‌های مدنی موضوع این قانون را، جز در مورد خسارات عمدی، نزد یکی از موسسات معتبر بیمه ایرانی، طبق قانون و مقررات مربوط بیمه می‌کنند. در صورت بیمه نبودن موسسه و عدم توافق در چارچوب قوانین، پرداخت خسارات موکول به حکم قطعی دادگاه صالحه است» در تبصره‌ی این ماده نیز تصریح شده که « کلیه‌ی دستگاه‌ها مکلفند موارد قابل پیش‌بینی را که فهرست آن از سوی وزارت امور اقتصاد و دارایی تعیین و اعلام می‌شود، بیمه کنند.»
مشاور معاونت حقوقی رییس‌جمهور در پایان با شاره به متن ماده‌ی ‌٨ لایحه‌ی مسوولیت مدنی موسسات عمومی گفت: این ماده متذکر شده است که « در تمام مواردی که زیان‌دیده تمام یا بخشی از خسارت‌های وارد بر خود را با طرق دیگری از قبیل اخذ خسارت از بیمه یا تامین اجتماعی یا سایر صندوق‌ها، مطالبه و جبران کرده باشد نسبت به مقدار جبران شده حق اقامه‌ی دعوا علیه موسسات عمومی و مستخدمات و کارکنان آنها را نخواهد داشت; 
قانون مسئولیت مدنی